電視劇《慶余年2》劇照

2024年最受期待的劇王之一《慶余年2》，于5月了結(jié)。第二季尾聲有如此一幕：官名雙收的范閑領(lǐng)命下江南，途遇長(zhǎng)江水患、災(zāi)民連片，沿路官員卻不見(jiàn)思慮只知送禮，他于是將行賄物資收攏歸冊(cè)，暗中聯(lián)系各縣吏員，將贓款交予后者執(zhí)行救災(zāi)重任。

為何選中縣衙小吏？范閑解釋道：一、吏者非官，離民更近，了解當(dāng)?shù)貙?shí)情；二、從吏者的目標(biāo)仍是升遷，救災(zāi)是表現(xiàn)機(jī)會(huì)。故此，從現(xiàn)實(shí)和人心評(píng)判，他們都是最適合的人選。

范閑在邊遠(yuǎn)小城儋州長(zhǎng)大，憑借才學(xué)一路升至四品居中郎（其余兼任官職多為家世原因）；其下門生在當(dāng)屆春闈中表現(xiàn)優(yōu)越，長(zhǎng)江水患時(shí)，他曾照拂的寒門學(xué)子楊萬(wàn)里，已任富川知縣。可以說(shuō)，京城達(dá)官顯貴之中，范閑是最熟悉底層的那批人。

回到現(xiàn)代社會(huì)，官與吏在概念上已經(jīng)不作太大區(qū)別，他們統(tǒng)稱為“公職人員”。但縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)的基層政府，仍然是這個(gè)龐大的體系之中，與廣大群眾最為貼近的部分。其中，縣級(jí)政府掌握著轄區(qū)內(nèi)的土地開發(fā)權(quán)和財(cái)政權(quán)，擁有更完備的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，相應(yīng)地承擔(dān)著上傳下達(dá)、維系民生的重任。

近年來(lái)，由于政策支持和市場(chǎng)選擇的雙重加持，縣域經(jīng)濟(jì)、高質(zhì)量發(fā)展成了高頻熱詞。在城鎮(zhèn)化初期，縣城曾起到關(guān)鍵的地基作用，托起大型城市接棒高速發(fā)展。如今，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)遠(yuǎn)超66%，縣城也需要被重新認(rèn)識(shí)。

縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，以往在商業(yè)世界中被稱為“下沉市場(chǎng)”和后備力量，如今，它們不再只是被動(dòng)地等待巨擘挑選和機(jī)會(huì)降臨，地方政府從內(nèi)推動(dòng)、主動(dòng)向外展示和參與的動(dòng)力更強(qiáng)。政策明確，企業(yè)關(guān)注，社會(huì)討論聲量高漲，縣鄉(xiāng)政府面臨著空前的高期待與大挑戰(zhàn)。

今年，一本名為《韌性：縣鄉(xiāng)政府如何運(yùn)行》的書籍出版，著重分析了在當(dāng)前體制下，縣鄉(xiāng)政府的機(jī)制創(chuàng)新現(xiàn)狀及其效能問(wèn)題，南風(fēng)窗與本書作者田先紅教授進(jìn)行了深度對(duì)話。

他每年有兩個(gè)月左右的時(shí)間投入田野調(diào)查，近些年走訪了20個(gè)縣城，覆蓋了東、中、西部三大區(qū)域，包括發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)。該書以扎實(shí)的調(diào)研為基礎(chǔ)，呈現(xiàn)了縣域政治運(yùn)行的豐富圖景。

韌性是什么

南風(fēng)窗：你在書中提到的“韌性”概念，在縣鄉(xiāng)政府運(yùn)行中具體體現(xiàn)在哪些方面？

田先紅：這本書命名為《韌性》，是指今天的縣鄉(xiāng)政府在面臨外部壓力時(shí)保持其適應(yīng)性、靈活性的能力。縣鄉(xiāng)政府當(dāng)然是有壓力的，自上而下的體制壓力、來(lái)自社會(huì)的壓力。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，地處末端、權(quán)小責(zé)重，資源非常有限。如何應(yīng)對(duì)壓力、完成上級(jí)任務(wù)？一是請(qǐng)求增加額外資源；二是優(yōu)化既有資源配置。

縣鄉(xiāng)治理機(jī)制創(chuàng)新，就是在不根本改變治理體制的情況下，通過(guò)人、財(cái)、物的重新優(yōu)化配置，提高體制的運(yùn)行效率。比如北京的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”，還有我在書里面分析的湖南某地的“片線結(jié)合”，以及山東農(nóng)村在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村之間設(shè)置的“管區(qū)”。此外，他們還會(huì)將政策轉(zhuǎn)化，即把宏觀的、整體的、抽象的政策、原則，與地方基層社會(huì)實(shí)際相結(jié)合，以及做策略性應(yīng)對(duì)和選擇性執(zhí)行，成立臨時(shí)機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)小組、工作專班等。

管區(qū)這個(gè)概念大家相對(duì)不熟悉，尤其是稅費(fèi)改革、合村并鎮(zhèn)以后，很多地方都取消了。片線結(jié)合，是當(dāng)前比較優(yōu)化的非實(shí)體創(chuàng)新機(jī)制。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)工作事務(wù)屬性將其分為不同類型，據(jù)此設(shè)置不同的片區(qū)和工作線，并將全鎮(zhèn)所有工作人員分配到各個(gè)片區(qū)和工作線之中，以此來(lái)推動(dòng)工作開展。

南風(fēng)窗：你能否分享一個(gè)具體的案例，展示縣鄉(xiāng)政府如何在實(shí)際情境中展現(xiàn)其韌性？

田先紅：比如2019年，X鎮(zhèn)共劃分了4個(gè)片區(qū)。每個(gè)片的行政村（社區(qū)）數(shù)量為5—6個(gè)不等。每個(gè)片區(qū)設(shè)立1名聯(lián)片領(lǐng)導(dǎo)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子成員兼任；同時(shí)設(shè)立1名片長(zhǎng)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層骨干。片區(qū)內(nèi)的各個(gè)行政村（社區(qū)）設(shè)置1—2名駐點(diǎn)（駐村／駐社區(qū)）干部。

除領(lǐng)導(dǎo)崗位和特殊崗位（比如對(duì)某些專長(zhǎng)有特別要求者）外，其他崗位實(shí)行雙向選擇。每年初，各位干部根據(jù)自己的專長(zhǎng)、工作難度、工作量等因素報(bào)名選擇片線崗位，主管領(lǐng)導(dǎo)再根據(jù)本條線工作的實(shí)際需求和報(bào)名人員狀況確定人選。如果某位干部沒(méi)有被各片線分管領(lǐng)導(dǎo)選中，那么就要面臨待崗的風(fēng)險(xiǎn)（按規(guī)定未上崗人員只發(fā)基本工資）。

從這個(gè)案例可以看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在自身人力資源不足、但面對(duì)較為繁重的工作任務(wù)時(shí)，他們是怎么應(yīng)對(duì)的，這體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一種“韌性”。通過(guò)“片線結(jié)合”的機(jī)制創(chuàng)新，可以實(shí)現(xiàn)人崗適配、調(diào)動(dòng)干部積極性。

機(jī)制創(chuàng)新實(shí)際上就是怎么激勵(lì)干部、調(diào)動(dòng)干部積極性、怎么將體制和制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的問(wèn)題。它具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，有助于節(jié)約資源，提高基層行政效能。

我覺(jué)得體制應(yīng)該保持一定的彈性，給予基層政府進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新的空間。在不違背法律、紀(jì)律規(guī)范的情況下，上級(jí)應(yīng)該對(duì)基層政府的創(chuàng)新行為持寬容態(tài)度。

這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的一方面。但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的發(fā)展的功能是比較弱的，更多發(fā)展職能都在縣一級(jí)政府。比如中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是做一些基本的公共服務(wù)，維持基本的秩序。當(dāng)然，東部發(fā)達(dá)地區(qū)可能不一樣，招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重要工作。

近些年，縣鄉(xiāng)治理體制也發(fā)生了變化。一是鄉(xiāng)村治理的合規(guī)化水平提高；二是基層治理的督查化。制度規(guī)范化、監(jiān)督執(zhí)紀(jì)強(qiáng)化，一些基層干部怕?lián)L(fēng)險(xiǎn)，不作為、慢作為，也需要督查部門推動(dòng)?？h級(jí)政府在推動(dòng)工作過(guò)程中對(duì)督查手段的依賴性增強(qiáng)。所以，縣級(jí)政府也扮演了監(jiān)督管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這樣一種很重要的角色。

南風(fēng)窗：2022年，國(guó)辦印發(fā)推進(jìn)縣城發(fā)展的意見(jiàn)以來(lái)，縣域發(fā)展的話題日益興盛。但在你的著作中，縣鄉(xiāng)政府還是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分的研究為主，對(duì)縣級(jí)政府的研究以宏觀綜述和監(jiān)督管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)的角色出現(xiàn)，為什么會(huì)形成這樣的模式？

田先紅：相對(duì)來(lái)說(shuō)，過(guò)去我們比較注重鄉(xiāng)土調(diào)查，這幾年逐漸投入縣域研究。我新一輪的田野調(diào)查計(jì)劃已經(jīng)開始了，今年上半年去了東部發(fā)達(dá)地區(qū)的某個(gè)縣級(jí)市，調(diào)研了20天?？h一級(jí)的政府部門很多，現(xiàn)象很豐富，但調(diào)研比鄉(xiāng)鎮(zhèn)的難度更大，因?yàn)榭h級(jí)政府更趨于規(guī)范化。沒(méi)有特定的關(guān)系介紹，很難入場(chǎng)調(diào)研。

除了學(xué)者以外，我們研究團(tuán)隊(duì)的一些博士生也正在通過(guò)掛職鍛煉、實(shí)習(xí)等方式去參與觀察縣城。這些研究都是比較系統(tǒng)的，成果出來(lái)之后，讀者能看到一個(gè)更立體、更深度的縣域觀察研究。

治理效能與干部評(píng)價(jià)

南風(fēng)窗：《韌性》與同題前作的一個(gè)顯著區(qū)別是，你重點(diǎn)提到了“效能”一詞，你如何評(píng)價(jià)當(dāng)下中國(guó)縣城的運(yùn)轉(zhuǎn)效能？

田先紅：體制優(yōu)勢(shì)如何轉(zhuǎn)化為治理效能，是《韌性：縣鄉(xiāng)政府如何運(yùn)行》探討的主要問(wèn)題之一。我近些年走訪了20個(gè)縣城，覆蓋了東、中、西部這三大區(qū)域?？梢园l(fā)現(xiàn)，縣鄉(xiāng)政府效能還是存在一些地域差別的。東部地區(qū)縣鄉(xiāng)政府治理事務(wù)多，資源豐富，創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)多，治理效能較高。造成差別的原因有四：一是理念；二是資源稟賦；三是技術(shù)水平；四是制度建設(shè)規(guī)范化程度。

這里講的效能，主要是一種質(zhì)性評(píng)價(jià)，不是量化評(píng)估?？傮w來(lái)說(shuō)，這些年我們國(guó)家縣鄉(xiāng)政府的運(yùn)轉(zhuǎn)效能較以前是大大提高了。這主要得益于兩個(gè)方面：一是制度創(chuàng)新。比如，各地縣鄉(xiāng)政府普遍建立了“政務(wù)服務(wù)大廳”，民眾可以比較方便快捷地在服務(wù)大廳里辦理各種事務(wù)。同時(shí)，上級(jí)對(duì)基層政府的服務(wù)質(zhì)量加強(qiáng)了考核，比如群眾“滿意度”，會(huì)對(duì)基層政府工作人員形成約束。

二是現(xiàn)代信息技術(shù)加持，數(shù)據(jù)信息互聯(lián)共享。各地推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，實(shí)施“一網(wǎng)通辦”，讓群眾少跑腿，讓數(shù)據(jù)多跑路，大大提高了縣鄉(xiāng)政府的運(yùn)轉(zhuǎn)效能。

南風(fēng)窗：你在書中把干部激勵(lì)部分寫得很生動(dòng)，其中提到了“中國(guó)地方官員晉升問(wèn)題上，筆者并不贊同‘關(guān)系論’，也不贊同基于目標(biāo)管理考核的‘績(jī)效論’”。在實(shí)際調(diào)查過(guò)程中，這一二元評(píng)價(jià)體系更偏向哪邊？為何會(huì)各有弊端？

田先紅：縣域治理中的干部評(píng)價(jià)體系—通常是目標(biāo)管理與政治評(píng)價(jià)相結(jié)合的二元體系。所謂目標(biāo)管理（考核），就是上級(jí)給下級(jí)分派一定量的指標(biāo)任務(wù)，并通過(guò)特定的指標(biāo)體系來(lái)衡量下級(jí)完成指標(biāo)任務(wù)的情況。政治評(píng)價(jià)，則是指上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)下級(jí)完成其重點(diǎn)關(guān)注或交付的重要工作任務(wù)或關(guān)鍵事項(xiàng)情況來(lái)評(píng)價(jià)下級(jí)的工作能力，并不涉及具體明確的任務(wù)指標(biāo)，而是領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下屬工作能力的一種印象評(píng)價(jià)。

有的地方目標(biāo)考核做得比較實(shí)，為硬考核，目標(biāo)管理考核績(jī)效成為選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)。有的地方目標(biāo)考核執(zhí)行力度較小，出現(xiàn)考核軟化的現(xiàn)象?？己私Y(jié)果的評(píng)價(jià)和運(yùn)用的功能非常有限，很難在領(lǐng)導(dǎo)干部選拔中發(fā)揮作用。

目標(biāo)管理考核是一種技術(shù)化的考評(píng)方式。它存在一些缺陷：一是考核結(jié)果的均平化。在實(shí)踐中，各個(gè)被考核對(duì)象的業(yè)績(jī)結(jié)果差距不大。尤其是前后名次，考核得分往往只有極小差距?？己私Y(jié)果的均平化，滋生出“吃大鍋飯”的心態(tài)，使得許多干部并不真正關(guān)心目標(biāo)管理責(zé)任制，很難識(shí)別出真正能干大事的、有綜合領(lǐng)導(dǎo)能力的干部。

二是考核結(jié)果的失準(zhǔn)化。它試圖通過(guò)各種可計(jì)量、可操作的指標(biāo)和分?jǐn)?shù)來(lái)衡量被考核對(duì)象的業(yè)績(jī)，盡量減少考核過(guò)程的人為操作空間。但實(shí)際上，被考核對(duì)象可以采用各種策略主義的方式應(yīng)對(duì)考核。比如，與考核部門進(jìn)行人情往來(lái)疏通關(guān)系，將本部門的考核分?jǐn)?shù)盡量提高。

最終，目標(biāo)管理責(zé)任制可能異化為跟考核部門建立人緣關(guān)系，而不是將重點(diǎn)放在如何完成工作任務(wù)目標(biāo)上，考核結(jié)果并不能完全反映各個(gè)單位的業(yè)務(wù)工作完成情況。盡管上級(jí)考核文件在縣鄉(xiāng)層面得到了一定程度的執(zhí)行，但是這些實(shí)際的考核操作可能并沒(méi)有量化，而更多只是定性考察（如合格與不合格），相應(yīng)的考核結(jié)果更多也只是與經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)懲掛鉤，卻并未涉及政治提拔。

政治評(píng)價(jià)則側(cè)重考察領(lǐng)導(dǎo)干部推動(dòng)重點(diǎn)任務(wù)、關(guān)鍵事項(xiàng)的完成情況，是評(píng)價(jià)、選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的主要依據(jù)。但它也體現(xiàn)出領(lǐng)導(dǎo)與下屬之間的人緣關(guān)系，以及下屬對(duì)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的依附性，或因其主觀性、個(gè)體性而導(dǎo)致人身依附等弊端。在實(shí)踐中，需要盡量避免政治評(píng)價(jià)可能產(chǎn)生的負(fù)面影響。

當(dāng)然，在基層，干部選拔、晉升過(guò)程比較復(fù)雜，影響的因素很多，學(xué)歷、能力、關(guān)系等都可能會(huì)有作用。我們學(xué)界所提煉、概括的各種理論解釋、概念，更多只是一種理想類型，比如晉升錦標(biāo)賽模式、關(guān)系資本模式等，都是偏重某一個(gè)方面的因素。這些一時(shí)半會(huì)很難直接解決，我們需要繼續(xù)在實(shí)踐中優(yōu)化探索。

治理重心下移

南風(fēng)窗：你認(rèn)為縣鄉(xiāng)政府在運(yùn)行過(guò)程中面臨的最大挑戰(zhàn)是什么？

田先紅：縣鄉(xiāng)政府在運(yùn)行過(guò)程中面臨的最大挑戰(zhàn)，就是如何防范應(yīng)對(duì)各類潛藏的風(fēng)險(xiǎn)。

一是內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)，比如腐敗和違規(guī)，還有基層主要領(lǐng)導(dǎo)決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)。一些縣鄉(xiāng)政府的主要領(lǐng)導(dǎo)還存在“一言堂”“拍腦袋”的現(xiàn)象，為了凸顯政績(jī)，決策不切合實(shí)際，導(dǎo)致一些工程項(xiàng)目爛尾、閑置，帶來(lái)資源浪費(fèi)。

另則是基層治理的高能耗和創(chuàng)新包裝泛濫?，F(xiàn)在基層治理呈內(nèi)卷之勢(shì)，運(yùn)行的成本越來(lái)越高，體制能耗越來(lái)越大。為了凸顯政績(jī)，很多地方都在推創(chuàng)新、搞亮點(diǎn)，這都需要錢，但是不少地方?jīng)]錢，實(shí)行負(fù)債搞建設(shè)，導(dǎo)致地方財(cái)政愈發(fā)緊張，出現(xiàn)負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)，比如某些地方政府債務(wù)的爆雷。

二是外部風(fēng)險(xiǎn)。很多意外的發(fā)生不可控，比如一些極端事件。另外就是互聯(lián)網(wǎng)下，政府面臨的輿情壓力也很大，這些都可能影響政府的公信力。

如何解決呢？一是加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督。這些年，國(guó)家強(qiáng)化了自上而下的監(jiān)督，但在基層，同級(jí)的權(quán)力制約和監(jiān)督，以及自下而上的社會(huì)監(jiān)督還不足。二是激發(fā)基層社會(huì)的自主性。從資源配置上，以獎(jiǎng)代補(bǔ)，從主體上，通過(guò)識(shí)別和調(diào)動(dòng)基層社會(huì)精英參與基層治理。三是從制度上加強(qiáng)防范，比如完善應(yīng)急預(yù)案等。

南風(fēng)窗：你在書中提到，“如何在過(guò)程監(jiān)控與調(diào)動(dòng)基層干部積極性之間取得平衡，仍然是中國(guó)縣域治理必須面對(duì)的難題”，你認(rèn)為這一難題該如何破解？

田先紅：首先，應(yīng)該適當(dāng)賦予縣鄉(xiāng)政府自主權(quán)。在明確底線的情況下，給縣鄉(xiāng)政府因地制宜地執(zhí)行政策的空間。其次，進(jìn)一步建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。要在一定程度上寬容縣域基層干部決策、執(zhí)行和監(jiān)察等方面難以避免的失誤，為他們創(chuàng)造出干實(shí)事的氛圍與制度環(huán)境。

后續(xù)我的研究規(guī)劃還是集中在縣鄉(xiāng)治理方面，我自己也設(shè)想過(guò)幾個(gè)主題，一個(gè)可能會(huì)重點(diǎn)研究縣鄉(xiāng)基層政府的一些編外干部群體。前幾年學(xué)界也對(duì)這個(gè)群體有一些研究，但還是局限在外部的觀察，主要是分析這個(gè)群體為什么會(huì)產(chǎn)生。我想深入內(nèi)部，去分析這個(gè)群體的生態(tài)，以及政府怎么去管理、去激勵(lì)這些編外干部。

另一個(gè)就是繼續(xù)觀察研究縣鄉(xiāng)治理體制、制度的演變趨勢(shì)及其所帶來(lái)的治理效應(yīng)。近些年，縣鄉(xiāng)治理體制、制度正在發(fā)生一些重要變化，包括監(jiān)督部門的擴(kuò)張、條塊關(guān)系的調(diào)整、治理重心下移（行政權(quán)力下放）等，這些新的趨勢(shì)和現(xiàn)象將給縣鄉(xiāng)治理帶來(lái)哪些深遠(yuǎn)的影響？我們?cè)撛趺慈ダ斫?，怎么去分析？我覺(jué)得這是我們理解縣鄉(xiāng)治理、理解中國(guó)體制運(yùn)行的一個(gè)很重要的切口。

我指導(dǎo)的博士生們，也在縣域治理當(dāng)中選擇某些主題展開集體攻關(guān)研究。希望通過(guò)《韌性：縣鄉(xiāng)政府如何運(yùn)行》，以及后續(xù)的研究成果，幫助大家理解縣鄉(xiāng)政府運(yùn)行、基層治理的復(fù)雜性、多樣性及其內(nèi)在邏輯。

國(guó)家的大政方針政策，最終要在縣鄉(xiāng)基層落地。國(guó)家宏觀政策導(dǎo)向的變化，也最終會(huì)反映到縣鄉(xiāng)基層?？h鄉(xiāng)政府運(yùn)行，干部流動(dòng)和晉升，領(lǐng)導(dǎo)觀摩等各種治理機(jī)制，是觀察中國(guó)政治運(yùn)行的重要窗口。

南風(fēng)窗：一個(gè)趨勢(shì)向好的縣城，政府往往有哪些特性？普通人能從哪些方面看出來(lái)？

田先紅：首先，真正以人民為中心，滿足人民群眾的真實(shí)需求，而不是一味迎合上級(jí)，為了彰顯政績(jī)特別是短期的政績(jī)。其次，實(shí)事求是，因地制宜。再次，踏實(shí)肯干，作風(fēng)過(guò)硬。

普通人的體驗(yàn)、微觀的感受，也很重要。比如，我去辦一個(gè)工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照，是拖了很久才辦下來(lái)，還是幾天就能辦好，它直接影響到個(gè)人的主觀體驗(yàn)。又如，政府對(duì)于一些重大工程項(xiàng)目的決策，是否跟縣域社會(huì)實(shí)際相符，有沒(méi)有超前或者不符合實(shí)際，最后導(dǎo)致這個(gè)項(xiàng)目工程閑置浪費(fèi)？

這些，生活在縣城的普通人，都能從現(xiàn)實(shí)生活中看出來(lái)。